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中央一号文件亮点:盘活集体建设用地,打造田园综合体

来源:土流网

2017年的中央一号文件继续锁定“三农”工作,其中的亮点举措就是盘活集体建设用地,打造田园综合体。我国当前经济迅速发展,各类建筑规模日益扩大,土地,特别是建设用地的需求与日俱增,土地资源已然成为一种特殊商品。面对建设用地的需求迅速扩增,国有土地的供应显然已无法满足其需求的增长,在供求缺口下,集体建设用地必然成土地市场的关注焦点。

集体建设用地

关于集体建设用地,2017年的中央一号文件原文如下:

30.深化农村集体产权制度改革。落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”办法。加快推进农村承包地确权登记颁证,扩大整省试点范围。统筹协调推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。全面加快“房地一体”的农村宅基地和集体建设用地确权登记颁证工作。认真总结农村宅基地制度改革试点经验,在充分保障农户宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下,落实宅基地集体所有权,维护农户依法取得的宅基地占有和使用权,探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地,增加农民财产性收入。允许地方多渠道筹集资金,按规定用于村集体对进城落户农民自愿退出承包地、宅基地的补偿。抓紧研究制定农村集体经济组织相关法律,赋予农村集体经济组织法人资格。全面开展农村集体资产清产核资。稳妥有序、由点及面推进农村集体经营性资产股份合作制改革,确认成员身份,量化经营性资产,保障农民集体资产权利。从实际出发探索发展集体经济有效途径,鼓励地方开展资源变资产、资金变股金、农民变股东等改革,增强集体经济发展活力和实力。研究制定支持农村集体产权制度改革的税收政策。深化集体林权制度改革。加快水权水市场建设,推进水资源使用权确权和进场交易。加快农村产权交易市场建设。

政策解读:

文件提出允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式,重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展。

文件强调,要认真总结农村宅基地制度改革试点经验,在充分保障农户宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下,落实宅基地集体所有权,维护农户依法取得的宅基地占有和使用权,探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地,增加农民财产性收入。

同时要注意的是宅基地等集体建设用地利用中:严禁违法违规开发房地产或建私人庄园会所;注意保护农户和农村集体经济组织的权利,防止集体资产被外来资本控制。

文件还提出,支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和收益、集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体,通过农业综合开发、农村综合改革转移支付等渠道开展试点示范。

集体建设用地

集体建设用地政策演变

1.《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)

农村集体建设用地,必须符合土地利用总体规划、村庄和集镇规划,并纳入土地利用年度计划,凡占用农用地的必须依法办理审批手续。禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。在符合规划的前提下,村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。

2.国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》(国发〔2006〕31号)

该文指出,农用地转为建设用地,必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划,纳入年度土地利用计划,并依法办理农用地转用审批手续。禁止通过“以租代征”等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设,擅自扩大建设用地规模。农民集体所有建设用地使用权流转,必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。

3.《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》(国办发〔2007〕71号 )

该文指出,《土地管理法》规定,乡镇企业、乡(镇)村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅等三类乡(镇)村建设可以使用农民集体所有土地。要严禁以兴办“乡镇企业”、“乡(镇)村公共设施和公益事业建设”为名,非法占用(租用)农民集体所有土地进行非农业建设。

按照《土地管理法》等法律法规的规定,任何建设需要将农用地和未利用地转为建设用地的,都必须依法经过批准。兴办乡镇企业、乡(镇)村公共设施和公益事业建设、村民建住宅需要使用本集体经济组织农民集体所有土地的,必须符合乡(镇)土地利用总体规划和镇规划、乡规划、村庄规划(以下简称乡(镇)、村规划),纳入土地利用年度计划,并依法办理规划建设许可及农用地转用和建设项目用地审批手续。农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地,兴办企业或与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同兴办企业的,必须符合土地利用总体规划和乡(镇)、村规划,并纳入建设用地年度计划管理;涉及占用农用地的,必须先依法办理农用地转用审批手续,用地规模必须符合有关企业用地标准。

严格控制农民集体所有建设用地使用权流转范围。农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业发生破产、兼并等情形时,所涉及的农民集体所有建设用地使用权方可依法转移。其他农民集体所有建设用地使用权流转,必须是符合规划、依法取得的建设用地,并不得用于商品住宅开发。

4.《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》(国土资发[2006] 52 号)

要适应新农村建设的要求,经部批准,稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点,不断总结试点经验,及时加以规范完善。

5.《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》(国土资发[2009]27号)

规范集体建设用地流转,逐步建立城乡统一的建设用地市场。明确土地市场准入条件,规范集体建设用地使用权流转。各地要按照十七届三中全会《决定》的总体要求,深化集体建设用地使用制度改革。今年,在城镇工矿建设规模范围外,除宅基地、集体公益事业建设用地,凡符合土地利用总体规划、依法取得、并已经确权为经营性的集体建设用地,可采用出让、转让等多种方式有偿使用和流转。以后,根据各地集体建设用地出让、转让等流转实践,总结经验,再推进其他符合条件的集体经营性建设用地进入市场。

近期,国土资源部将下发农村集体建设用地使用权出让和转让办法,对集体建设用地有偿使用的原则、范围、操作程序、收益分配管理进行明确规定。各地要及早谋划,研究切实可行的配套措施,确保工作规范、有序。

6.十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013年11月)

《决定》提出,“在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价”,“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。

透过对以上国家政策的分析,不难看出,针对于集体建设用地的限制性规定进行渐进式松绑是明显的发展趋势。对于农用地转变为集体建设用地、集体建设用地的租赁、转让、抵押、入股等经营性措施持肯定与逐步放开的态度。这也符合当前经济的快速发展与国有建设用地巨大压力的缓解。欠缺的是,针对于《土地管理法》、《物权法》的修订与相应的顶层制度设计尚未出台,方向性的指引尚未落实到实践当中。

透过对以上国家政策的分析,不难看出,针对于集体建设用地的限制性规定进行渐进式松绑是明显的发展趋势。对于农用地转变为集体建设用地、集体建设用地的租赁、转让、抵押、入股等经营性措施持肯定与逐步放开的态度。这也符合当前经济的快速发展与国有建设用地巨大压力的缓解。